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La PAC 2023-2027

Sommaire

(page mise à jour en février 2022)

Le contenu européen de la future PAC

La PAC est organisée en périodes de programmation de 7 années. La programmation 2014-2020 aurait dû prendre fin, mais les négociations ont été retardées, notamment par les élections au Parlement européen et le changement de Commission européenne. Un règlement transitoire a été voté en attendant que la réforme soit effective. En 2021 et 2022, les règles de la PAC restent les mêmes que celles de la programmation 2014-2020 mais les bénéficiaires sont financés à partir du budget européen 2021-2027. A partir de 2023, les règles de la PAC 2023-2027 entrent en vigueur (financées par le budget européen 2021-2027).  Pour en savoir plus sur le processus de négociation, vous pouvez vous lire la dernière partie de cette page thématique.

 

De nouveaux objectifs et le New Delivery Model

 

La proposition de la Commission européenne pour la PAC post2020 s’organise autour de 9 grands objectifs dont l’atténuation et l’adaptation au changement climatique qui devient une priorité :

 

Dans la programmation 2023-2027, les Etats-membres auront la responsabilité de construire et mettre en oeuvre un « plan stratégique »  répondant notamment aux grands objectifs ci-dessus et incluant les instruments du premier pilier et également du second pilier de la PAC.

Concrètement, la Commission européenne propose un cadre européen commun (objectifs, indicateurs à atteindre). Les Etats-membres identifient leurs besoins, quantifient leurs objectifs et  assurent la mise en oeuvre des interventions ciblées pour les atteindre. Un suivi annuel et pluriannuel est assuré par la Commission européenne pour évaluer la performance de la mise en oeuvre par les Etats-membres via une évaluation des résultats au regard des objectifs annoncés, et non plus des moyens. C’est ce que la Commission européenne appelle le New Delivery Model ou nouveau modèle de mise en oeuvre.

Le transfert d’une grande partie des choix d’application de la PAC aux Etats-membres a l’avantage d’une application adaptée au contexte local, on reprochait bien souvent à la précédente PAC ce manque d’adaptation.

Néanmoins, et même si la Commission européenne prévoit de mettre en place une task force pour les soutenir, le coût d’élaboration des plans stratégiques est important pour les Etats-membres. Désormais, les négociations ont lieu à Bruxelles mais ont été en grande partie transférées au niveau national au moment des rédactions des plans stratégiques.

Cette proposition de nouvelle modalité de mise en oeuvre à la fois des aides directes du premier pilier et de la politique de développement rural soulève de nombreuses questions : le New Delivery Model constitue-t-il un premier pas vers la renationalisation de la PAC ? Peut-il être source de distorsions de concurrence entre les agriculteurs européens ?

 

L’abandon du verdissement

Le paiement vert mis en place sur la période 2014-2020 sera abandonné dans la programmation 2023-2027 (vous pouvez notamment lire notre actualité sur le rapport de la Cour des comptes qui revient sur l’inefficacité du verdissement).

La Commission européenne propose de le remplacer par une conditionnalité plus ambitieuse qui intègre les exigences des mesures vertes, et de l’assortir d’un « eco-scheme » ou éco-régime. Ce programme qui se trouve dans le 1er pilier, est obligatoire à mettre en oeuvre pour les Etats-membres : ils choisissent alors les mesures les plus pertinentes d’après leurs conditions locales et les objectifs de leur plan stratégique. Les agriculteurs ont la liberté de s’engager ou non dans ces programmes.

La Commission européenne a proposé en janvier 2021 une liste de pratiques qui pourraient faire parties de l’éco-régime des Etats-membres (voir la liste).

Suite aux négociations européennes, les éco-régimes doivent représentés en moyenne 25% par an des paiements directs du premier pilier de la période de programmation 2023-2027. Les Etats-membres ont la possibilité de n’y consacrer que 20% en 2023 et 2024 mais en compensant les années suivantes par le renforcement du budget des éco-régimes ou de celui d’autres mesures environnementales.

Dans un dossier spécial, la Commission européenne présente des exemples d’imbrications possibles des outils de la PAC en faveur de l’environnement. Le dossier est disponible ici. L’illustration ci-dessous est un extrait centré sur la question du lessivage des nutriments :

Les modalités de redistribution des aides

La Commission européenne avait proposé une dégressivité des aides directes à partir de 60 000€ d’aides touchées par exploitation. Dans cette proposition, il était prévu que  dans le calcul de la dégressivité, les coûts salariaux et les coûts estimés (à partir des références salariales nationales) du travail familial soient déduits du montant des aides touchées.

Cette proposition marquante n’a pas  résisté à la négociation avec le Parlement européen et surtout le Conseil des ministres : « la réduction et le plafonnement des paiements directs pour les exploitations qui reçoivent des montants élevés seront facultatifs pour les pays de l’UE. La Commission européenne encourage tous les pays à inclure la réduction et le plafonnement des aides dans leurs plans stratégiques, compte tenu des économies d’échelle des grandes exploitations.  » (extrait du règlement final).

Le paiement redistributif, nouveauté portée par la France en 2014, devient obligatoire pour tous les Etats-membres dans la programmation 2023-2027 (exception possible si mise en place de la dégressivité des aides). Ces derniers doivent y consacrer au moins 10% de l’enveloppe des paiements directs.

Enfin, les convergence des aides directes débutées en 2014 continuent :

convergence interne : d’ici 2026, tous les paiements doivent avoir atteints au moins 85% de la moyenne nationale (existence d’une clause qui limite les pertes individuelles)

convergence externe : en 2027, le minimum des paiements directs moyens d’un Etat-membre doit être de 215€/ha. Les Etats-membres situés en-dessous de 90% de la moyenne européenne voient une augmentation de leur budget pour atteindre 90% de la moyenne des paiements directs européens.

Les autres nouveautés

La conditionnalité sociale est une nouveauté de la programmation, elle concerne la transparence sur les conditions d’emplois et la sécurité des employés par les employeurs. Le droit à l’erreur a également été largement discuté et porté par la France.

Vous pouvez retrouver ici les règlements adoptés : règlement horizontal, règlement des plans stratégiques, règlement OCM.

La PAC 2023-2027 s’inscrit dans le Pacte Vert pour l’Europe (le Green Deal) porté par la présidente de la Commission, Ursula von der Leyen, et décrit dans la communication de la Commission du 11 décembre 2019. Il s’agit de transformer l’économie de l’Europe pour répondre aux défis du développement durable et de mettre en place une feuille de route, financée par des investissements (de source européenne, nationale et privée) à hauteur de 1000 milliards d’euros sur 10 ans, pour lutter contre le changement climatique, promouvoir une économie propre et circulaire, et enrayer les pertes de biodiversité. Placer l’Europe « à la pointe de la transition écologique » signifie aussi de s’assurer que le secteur agricole et agro-alimentaire y contribue pleinement.

Du Pacte Vert a découlé la stratégie « de la ferme à la fourchette » (Farm to fork strategy). Pour en savoir plus, vous pouvez lire l’actualité CAPeye « De la ferme à la fourchette : la stratégie de la Commission européenne »

 

L’application de la PAC en France

Chaque Etat-membre est en charge de la rédaction de son PSN (Plan stratégique national), ce dernier doit prendre en compte le diagnostic des besoins identifiés par l’Etat-membre (voir celui de la France ici) ainsi que les priorités d’action, le descriptifs des mesures et les budgets alloués.

Un débat public a été organisé en France, en parallèle afin d’informer et de faire participer les citoyens à l’élaboration du PSN. Il a été mené sous la responsabilité de la Commission nationale du débat public (CNDP)

 

Le débat public a donné lieu de nombreux évènements et de nombreuses participations en ligne sur la plateforme dédiée. vous pouvez lire ici le compte-rendu final du débat Impactons!

Le PSN français a été soumis à la Commission européenne fin décembre 2021 ouvrant les négociations avec la Commission européenne sur le contenu proposé. L’entrée en vigueur est prévue en janvier 2023.

 

Quoi de neuf dans le PSN français ?

En matière d’éligibilité aux aides, une des nouveautés devait être que seuls les agriculteurs non retraités ou n’ayant pas atteint l’âge légal de départ à la retraite à taux plein (67 ans) pourraient bénéficier des aides directes et de l’Indemnité compensatoire de handicaps naturels. Ce ciblage visait à encourager le renouvellement des générations et dans l’idéal devait être accompagné d’une revalorisation de la retraite agricole. Au dernier moment, le Ministère a renoncé à cette disposition, dénoncée par certains syndicats comme trop pénalisante pour les agriculteurs ayant des petites retraites.

Des aides à l’installation renforcées

 Le renouvellement des générations sera assuré comme dans la précédente programmation d’une part dans le premier pilier par un paiement additionnel annuel (au maximum sur les 5 premières années suivant l’installation) aux jeunes agriculteurs et d’autre part dans le second pilier par une dotation à l’installation. Ces deux mesures sont réservées aux agriculteurs qui s’installent, à condition qu’ils respectent des conditions de formation agricole, et qu’ils soient âgés de moins de 40 ans. Or on observe depuis plusieurs années un engouement pour des installations agricoles suite à une reconversion professionnelle avec des porteurs de projet souvent âgés de plus de 40 ans. Le PSN reconnaitra ces exploitants comme « nouveaux agriculteurs » (moins de 55 ans) et des aides à l’investissement leur seront proposées via le second pilier.

Côté budgétaire, l’enveloppe du paiement additionnel aux jeunes agriculteurs du 1er pilier a été augmentée de 50% par rapport à la précédente programmation et représentera donc 1,5% de l’enveloppe des aides directes. Cela peut sembler peu compte tenu de l’importance de l’enjeu, mais le Ministère estime que ce paiement additionnel sera en moyenne de 3900€ par exploitation, ce qui peut représenter plus de 20% des aides directes découplées d’une exploitation moyenne avec un éco-régime de niveau 1 dirigée par un jeune agriculteur.

En plus du paiement de base (48% de l’enveloppe des aides directes), du paiement redistributif (maintenu pour les 52 premiers hectares, 10% de l’enveloppe) et du paiement additionnel pour les jeunes agriculteurs (1,5% de l’enveloppe), on retrouvera dans les aides du premier pilier des aides couplées (15% de l’enveloppe) et les éco-régimes (25% de l’enveloppe entre 2023 et 2027, avec la possibilité de n’y consacrer que 20 % les deux premières années pour amorcer la transition). Revenons plus précisément sur ces deux derniers dispositifs.

 

Aides couplées : des évolutions fortes sur l’élevage

Même si la plupart des aides couplées restent globalement inchangées, on note deux nouveautés majeures dans la nouvelle programmation :

  • Une aide couplée au petit maraîchage qui sera versée sur les hectares en fruits et légumes (sauf hors sol). L’objectif est de favoriser aussi les circuits courts et l’approvisionnement de proximité. Cette aide répond à la demande pressante, portée notamment par la Confédération Paysanne d’aider les maraichers, qui le plus souvent travaillent sur de très petites surfaces et n’ont du coup droit qu’à des aides directes très faibles au regard des services qu’ils rendent pour l’approvisionnement en légumes bio, souvent en circuits courts. Le PSN estime que l’aide concernera entre 1500 et 3000 producteurs (installés sur au minimum 0,5ha de légumes frais ou petits fruits et au maximum 3ha). Le montant de l’aide sera uniforme par hectare éligible et est estimé en moyenne à 1500€/ha. Il apparaît particulièrement élevé par rapport à d’autres aides couplées mais rappelons qu’il concernera des exploitations dont les surfaces éligibles seront au maximum de 3ha.

 

  • L’aide couplée bovine résulte de la fusion de l’aide couplée aux vaches laitières et de l’aide couplée aux vaches allaitantes. Les montants seront désormais calculés sur les UGB (Unité gros bovin) et non par tête. Les mâles comme les femelles (de plus de 16 mois) seront primés. L’ajout des mâles dans le système de prime vise à favoriser l’engraissement dans les exploitations et ainsi limiter les exportations de broutards vers l’Espagne ou l’Italie. Deux montants sont prévus :
    • un premier montant élevé (110€/UGB) pour les mâles de toutes races et pour les femelles de race à viande (maximum de 120 UGB et un chargement maximum de 1,4 UGB par ha de surfaces fourragères)
    • un second montant plus bas (60€/UGB) pour les vaches laitières ou mixtes et pour les mâles issus d’élevage type « engraisseurs spécialisés » (maximum de 40 UGB).

Dans cette nouvelle mouture d’aide couplée aux bovins on ne retrouve plus les montants dégressifs en fonction du nombre d’animaux. Des conditions de plafonds et de chargements les remplacent et elles devraient abaisser les montants voire les rendre inaccessibles pour les grands élevages intensifs. Globalement, ces évolutions devraient se traduire par une baisse des aides couplées à l’élevage bovin (qui peuvent aussi se justifier par le souci de ne pas trop subventionner des élevages ayant un impact négatif sur le climat).

 

Les trois voies des écorégimes

Rappelons que 25% des aides directes du premier pilier seront désormais réservées aux exploitants qui entrent volontairement dans un dispositif d’écorégime. Les écoregimes sont une manière de réorienter les aides à l’hectare du premier pilier vers les agriculteurs qui font des efforts en faveur de l’environnement, ce qui, mécaniquement, réduit les aides de base pour tous les autres. Tout le succès de ce dispositif repose sur le niveau d’exigence des écorégimes proposés par le PSN. C’est là que le bât blesse. Le Ministère a annoncé qu’il souhaitait des écorégimes « inclusifs et non discriminants », « accessibles à tous », et « simples ». Autrement dit, que tous les systèmes de production, et tous les exploitants puissent avoir la possibilité d’entrer dans un des écorégimes proposés et ainsi maintenir leur enveloppe d’aide. Mais une telle promesse ne peut se tenir sans introduire plusieurs niveaux d’exigence dans les cahiers des charges. C’est ce qu’a prévu le Ministère. Les écorégimes proposeront deux niveaux : un niveau de base, et un niveau supérieur ainsi que trois voies d’accès possibles. Le tableau ci-dessous les résume :

Pour plus de précisions sur les conditions des trois voies, voici un extrait du PSN (décembre 2021)

 

Une nouveauté est l’introduction d’un bonus haies de 7€/ha éligible qui peut venir compléter les voies « pratiques » et « certification environnementale» lorsque l’exploitant agricole démontre, par une certification dont les principes doivent être précisés, qu’il gère durablement ses haies qui doivent couvrir au moins 6% de sa SAU.

Le Ministère français a donc résolument opté pour un programme d’éco-régimes qu’on peut qualifier de « wide and shallow », autrement dit susceptible de permettre à quasiment tous les agriculteurs de rentrer, du moins dans le niveau bas, sans beaucoup d’efforts. L’objectif, selon le Ministère, est « d’atteindre un effet quantitatif significatif en mobilisant un maximum d’agriculteurs » de façon à créer un effet de masse et une dynamique positive d’entrainement. Mais de nombreuses associations de défense de l’environnement s’interrogent sur cette stratégie qui peut de fait favoriser l’immobilisme alors qu’une stratégie « deep and narrow » favorisant des engagements plus ciblés et plus exigeants, au risque de ne pouvoir inclure que les exploitants les plus motivés, aurait pu garantir plus de résultats environnementaux. Le fait que les certifications AB et HVE 3 soient mises sur le même plan peut freiner le changement d’échelle de l’AB, pourtant annoncé comme un résultat attendu fort du PSN.

 

Les nouveautés du second pilier

En restant sur les ambitions environnementales du PSN français mais du point de vue du second pilier, on note l’introduction de mesures agro-environnementales et climatiques (MAEC) dites forfaitaires, c’est à dire payées par exploitation et non par hectare souscrit. Elles sont deux dans ce cas :

  • La MAEC « transition des pratiques » : l’objectif de cette MAEC est de tenir compte du risque de perte de revenus associé à une transition vers d’autres systèmes que l’AB. L’approche choisie est intéressante : à partir d’un diagnostic agroécologique de l’exploitation, il faut atteindre progressivement un objectif fixé et personnalisé d’ici 5 ans. Il s’agit donc d’une MAEC à obligation de résultats. La rémunération sur base forfaitaire sera déterminée à partir des caractéristiques moyennes des exploitations agricoles française (SAU moyenne notamment). Les objectifs (à prioriser par les Régions) sont : la réduction des pesticides d’au moins 30%, l’amélioration du bilan carbone d’au moins 15%, l’amélioration de l’autonomie protéique de l’élevage
  • La MAEC « systèmes forfaitaires » : L’aide prend la forme d’une aide forfaitaire versée annuellement. Elle s’appuie sur un engagement contractuel d’une MAEC système (impliquant toutes les surfaces de l’exploitation).

Enfin et pour finir ce tour d’horizon général, les aides à la gestion du risque sont conservées dans le second pilier (assurance récolte, fonds de mutualisation). Depuis 2014, il était possible d’utiliser l’ISR, l’instrument de stabilisation des revenus. Cet outil sera mobilisé dans le cadre de la filière betteraves sucrières pour la prochaine programmation. Son objectif est, dans le cadre de la fin des quotas sucriers et de la volatilité accrue du prix du sucre sur les marchés mondiaux, de limiter les conséquences de pertes de revenu pour les betteraviers (seuil de déclenchement quand une perte de revenu annuel est observée d’au moins 20% par rapport aux trois dernières années).

Retrouvez ici le bilan des choix faits dans le PSN français pour l’application 2023 en comparaison de l’application 2022

Que va-t-il se passer désormais ?

Le PSN français n’a pas été particulièrement bien reçu et tout particulièrement par les acteurs défendant les enjeux environnementaux. Les éco-régimes ont largement concentré les critiques faites au PSN. L’avis rendu par l’Autorité Environnementale le 22 octobre 2021 n’est pas très encourageant. Elle estime que le niveau d’ambition environnementale n’est pas suffisant et ne permet pas de placer la France sur la trajectoire qui lui permettrait d’atteindre les objectifs qu’elle s’est fixés en terme de stratégie bas carbone, du plan biodiversité ou de la directive cadre sur l’eau. Cet avis rejoint celui de la Cour des comptes dans son rapport « Accompagner la transition agro-écologique » publié en octobre 2021. Le projet français est désormais dans les mains de la Commission européenne qui doit l’évaluer. La Commission européenne a promis de faire un retour à tous les Etats membres sur leur PSN dans le premier trimestre de 2022 pour que la version finale des PSN puisse être approuvée officiellement avant l’été, de façon à donner de la visibilité aux exploitants agricoles dans la planification de leurs activités. C’est le ministre Julien Denormandie qui préside les Conseils Agriculture et Pêche de l’UE pour les prochains 6 mois.

 

Version longue du PSN est ici

Version court du PSN est ici

Pour en savoir plus sur le processus de la négociation européen qui a eu lieu entre 2018 et 2021

La proposition des trois nouveaux règlements de la PAC par la Commission européenne a été publiée en juin 2018. Même si la Commission européenne a fait une proposition de paquet législatif pour la PAC post2020, celle-ci ne sera pas réformée à temps pour prendre le relais de la PAC 2014-2020. La Commission européenne, pour assurer la continuité des aides en 2021 et 2022 a donc proposé un règlement transitoire. L’objectif d’un tel règlement est de conserver les mesures actuelles avec le budget de la programmation 2021-2027.

Quelles ont été les sources de tension sur les négociations budgétaires ? la Commission européenne avait proposé de fixer un budget européen à 1,11% du revenu national brut des 27 Etats membres, soit une augmentation de 5% par rapport à la période précédente (en excluant la contribution du Royaume Uni). Cette hausse devait permettre de financer aussi les nouvelles priorités de l’UE, notamment la lutte contre le changement climatique, la gestion des migrations et la défense. Le Parlement européen a défendu les politiques traditionnelles, notamment la PAC et donc proposé une augmentation des contributions des Etats membres encore plus importante. Mais les 27 sont sur des positions très opposées, avec :

  • d’un côté les Etats dits « frugaux » qui proposent une réduction des budgets européens et notamment des dépenses de la PAC (Allemagne, Autriche, Danemark, Pays-Bas, Suède)
  • et, en face, les Etats membres qui défendent une ambition forte pour la PAC et la politique de cohésion (notamment France, Italie, Espagne et un certain nombre de pays d’Europe de l’Est).

L’accord à l’unanimité doit concilier les visions des uns et des autres en proposant un compromis entre le montant de la contribution de Etats membres, la possibilité de créer de nouvelles ressources propres, les priorités sur les politiques à financer, et le degré de flexibilité du cadre financier (par exemple pour répondre à des situations de crise ou à des enjeux imprévus).

Le budget européen 2021-2027 a été adopté fin mai 2021 et est de 1 074,3 milliards d’euros.

Pour en savoir plus : touteleurope et l’article en anglais très détaillé d’Alan Matthews

 

Les principaux points de la proposition de la Commission européenne

Cette proposition est issue d’une part d’une consultation publique et d’autre part, d’une évaluation d’impacts réalisée par la Commission européenne dont un résumé est accessible ici.

Résumé du paquet législatif proposé par la Commission européenne :

 

Pour en savoir plus sur la proposition de la Commission européenne, vous pouvez vous rendre sur le site présentant la réforme à venir de la PAC.

Accéder aux rapports commandités par la commission agriculture du Parlement européen d’après la proposition de la Commission européenne et portant sur :

Les positions votées au Parlement européen et au Conseil en début de trilogue (novembre 2020)

 

La PAC a été le sujet chaud de l’Europe lors de la troisième semaine d’octobre 2020. Le Conseil a voté sur les 3 textes réglementaires (Plans stratégiques nationaux, Organisation Commune de Marchés, et Règlement horizontal) de la future PAC le 21 octobre, après de longs débats. Le Parlement européen réuni en plénière, a quant à lui, voté sur une version un peu différente de ces projets de règlements le 24 octobre. Les tableaux ci-dessous présentent les positions des trois institutions à la veille des trilogues.

Lancés le 10 novembre, les réunions des trilogues avaient pour objectif de trouver un terrain d’entente pour faire converger les différentes versions des textes votés vers 3 règlements définitifs, et ainsi pouvoir mettre en application la nouvelle PAC au 1er janvier 2023.

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