La PAC et le premier pilier
La PAC est organisée en deux piliers. Le premier pilier, le plus important puisqu’il représente environ 80% des dépenses de la PAC, porte les mesures de soutien aux marchés et aux revenus des exploitants agricoles. Ce premier pilier est entièrement financé par un fonds européen, le Fonds Européen Agricole de Garantie (FEAGA). En 2020, le budget européen du 1er pilier était de 40,7 milliards.
Depuis l’application de la PAC en 2023
Seuls les agriculteurs actifs peuvent bénéficier des aides au revenu de la PAC, ils doivent être assurés pour les accidents du travail par la protection sociale agricole et ne pas cumuler les aides avec une retraite agricole pour les plus de 67 ans.
Les aides du premier pilier sont de trois types :
– Les aides découplées : ces aides directes à l’hectare sont versées indépendamment de la production (on dit qu’elles sont découplées), à condition d’entretenir leurs terres et de respecter certaines règles environnementales et de bien-être animal (règles de conditionnalité). En France, ces aides sont gérées dans le cadre des dossiers PAC instruits par les Directions Départementales du Territoire (DDT) , et payées par l’Agence de Services et de Paiement (ASP).
– Les paiements couplés. Ils sont versés pour soutenir certaines filières. C’est le cas par exemple en France des aides au troupeau de vaches allaitantes ou des aides à la qualité pour le blé dur dans les zones de production traditionnelle . Ces aides sont versées à l’hectare ou à la tête de bétail. Elles sont limitées par les accords de l’Organisation mondiale du commerce.
– Les soutiens de marché sont des dépenses destinées à réguler les marchés agricoles. Pour 21 produits de base (parmi lesquels les céréales, le sucre, les fruits et légumes, le lait et les produits laitiers et le vin), des mesures de gestion de marché, principalement pour faire face à des baisses brutales des cours, sont prévues dans le cadre d’une organisation commune de marché (OCM). Cela peut être des achats publics, des aides au stockage privé, des mesures de « retrait » (achat et destruction de fruits par exemple). En France, ces dépenses sont principalement gérées par France Agrimer, un organisme du Ministère de l’Agriculture.
Architecture des aides découplées
Depuis la réforme de 2014, l’architecture du premier pilier a évolué pour répondre aux exigences d’une PAC plus juste, plus verte et plus simple. L’idée était de rééquilibrer le système des aides avec la volonté d’aider plus les agriculteurs actifs qui contribuent à l’environnement et qui créent de l’emploi. Chaque Etat membre bénéficie d’une enveloppe dédiée aux paiements directs : il doit activer de façon obligatoire certains dispositifs tandis que d’autres sont optionnels. Le budget annuel du FEAGA est globalement préservé autour de 40 milliards par an en moyenne pour l’ensemble de l’Union européenne: il est légèrement réévalué pour les Etats membres dont la dotation moyenne en équivalent €/ha était inférieure à la moyenne européenne. Cette augmentation est financée par une réduction des enveloppes affectées aux Etats membres les mieux dotés.
Les agriculteurs actifs peuvent activer des droits à paiement de base et tous bénéficient également du paiement redistributif aux premiers hectares (52ha en France). Ces paiements peuvent être complétés par des aides qui ne sont pas obligatoires pour l’agriculteur et sont spécifiques aux caractéristiques de la production et/ou de l’exploitant :
– Si les agriculteurs respectent les exigences environnementales de l’écorégime, ils peuvent souscrire et toucher un paiement supplémentaire,
– Si les agriculteurs respectent les conditions d’éligibilité de l’aide complémentaire au revenu des jeunes agriculteurs, il peuvent toucher ce paiement qui est forfaitaire par exploitation,
– Si les agriculteurs respectent certaines conditions liées à une production donnée, ils peuvent toucher des aides spécifiques à la production et qui sont dires couplées. Les Etats membres ont la possibilité d’autoriser des paiements couplés à la production, pour soutenir les filières agricoles fragiles ou stratégiques, pour un montant maximal de 15% de l’enveloppe des paiements directs.
L’ensemble de ces aides est soumis au principe de conditionnalité obligatoire depuis 2003.
Un régime spécifique pour les petits agriculteurs
Pour simplifier la Pac et alléger la charge administrative et de contrôle d’attribution des aides, l’Europe a introduit un dispositif spécifique pour les petits agriculteurs. Ceux qui le souhaitent peuvent ainsi recevoir un paiement annuel unique, de 500 à 1250 €, se substituant à toutes les aides directes, sans remplir de dossier compliqué ni avoir à respecter les conditions de verdissement et les exigences de la conditionnalité
Une régulation des marchés allégée mais plus réactive
Les interventions de l’UE sur les marchés européens se limitent désormais à des actions de sauvegarde ou de « filet de sécurité » lorsque les marchés s’effondrent brutalement. l’Europe propose ainsi des mesures exceptionnelles applicables à tous les secteurs, et déclenchées à la demande de l’Etat membre concerné, en cas de perturbations fortes des marchés. Cela concerne par exemple des aides spéciales si les prix s’effondrent suite à une maladie animale (par exemple la fievre aphteuse) ou de perte brutale de confiance des consommateurs résultant d’un risque sanitaire (la maladie de la vache folle). Enfin, la PAC se dote d’un fonds de crise –hors budget FEAGA – pour compléter le financement de ces mesures si les dotations du FEAGA ne suffisent pas.
Les frontières entre premier et deuxième pilier s’estompent
L’Europe autorise désormais une grande flexibilité entre les piliers : ainsi les États membres ont la possibilité de renforcer les fonds de leur deuxième pilier (Feader) en lui transférant jusqu’à 25% de l’enveloppe des paiements directs. A l’inverse, certains pays ont pu faire le choix inverse et mobiliser le deuxième pilier pour renforcer le premier pilier.
Les frontières entre premier et deuxième pilier sont moins clairement dessinées. On retrouve ainsi dans les deux piliers des mesures de soutien à l’agriculture dans les zones à contraintes naturelles ou de gestion des risques. Ajoutons que depuis 2023, mesures du premier pilier et du second pilier sont intégrées dans une stratégie commune qu’on retrouve dans le Plan stratégiques des Etats-membres. Pour en savoir plus sur la PAC 2023-2027, rendez-vous sur la page dédiée !