Le point sur les négociations de la future PAC

Négociations sur le budget européen pluriannuel et sur le poids du budget PAC

Du côté du cadre financier pluriannuel, les négociations vont bon train.

Rappelons que dans la proposition faite par la Commission européenne en juillet dernier (pour relire notre précédente actu , c’est ici), l’organisation des fonds européens a été largement revue. Les fonds consacrés à la PAC (FEAGA pour le premier pilier, et FEADER pour le second pilier) disparaissent pour être inclus avec les autres principaux fonds européens (FEDER, FSE, fonds de cohésion, FEAMPA – fonds pour la pêche) dans un nouveau fonds unique, dit « fonds des partenariats nationaux et régionaux (FPNR) ». Toujours d’après cette proposition, les États membres devront préparer un unique plan de partenariat national et régional, dans lequel ils ventileront leur dotation entre les différents objectifs autrefois dispersés dans des programmes distincts : le plan stratégique national (PSN) pour la PAC, le programme national FEAMPA pour la pêche et les programmes opérationnels de la politique de cohésion (FEDER, FSE et Fonds de cohésion).

(Cliquez sur le graphique pour le lire. Ce graphique est issu de la publication de la Commission européenne « Budget de l’Europe. Pour une agriculture de l’UE résiliente, compétitive et durable »)

Dans la proposition initiale de la Commission européenne, un budget de 300 milliards d’euros était réservé à l’agriculture, dont 6,3 milliards pour la prise en charge au cas par cas d’indemnisations suite à des crises de marché (filet de sécurité unitaire). Ces 300 milliards représentaient, selon la Commission, le plancher de financements réservés à la PAC, puisque les Règlements stipulent que toutes les mesures qui ne sont pas classées comme des soutiens directs au revenu, doivent être cofinancées d’au moins 30% par les Etats membres.

De plus les Règlements indiquent aussi que les Etats membres peuvent choisir d’augmenter le budget dédié à l’agriculture en puisant dans le fonds FPNR aux dépens des financements attribués, par exemple, au développement régional. S’ils prennent cette option, ils doivent cependant assurer un cofinancement national de 15 à 60% selon le niveau de développement de la région dans laquelle les bénéficiaires se trouvent. Pour la France, cela représenterait un financement national supplémentaire à assurer de 40% dans 12 régions, et 60% pour les régions Ile-de-France et Auvergne-Rhône-Alpes.

En janvier 2026, suite à la fronde anti-Mercosur et aux manifestations d’agriculteurs qui se sont propagées jusqu’à Bruxelles, la Commission européenne a cherché à calmer la grogne en accordant des flexibilités supplémentaires aux Etats membres dans la gestion de leur budget européen. Cette concession ne crée pas magiquement un budget supplémentaire, mais permet de rendre disponible plus tôt dans la programmation (dès 2028) un montant total allant jusqu’à 45 milliards d’€ pour la PAC.

Le Parlement européen, de son côté, demande une augmentation du budget européen de 10%, notamment via de nouvelles ressources propres (comme c elles déjà proposées par la Commission européenne : les revenus du marché du carbone européen, les taxes issues du mécanisme d’ajustement carbone aux frontières, une contribution sur la base des profits des multinationales, etc.). Ils défendent « un budget européen à la fois suffisant et prévisible pour les bénéficiaires, afin de remédier aux lacunes de la proposition initiale de la Commission ». Cette proposition a été votée par la Commission Budget du Parlement le 15 avril (26 voix pour, 9 voix contre et 5 abstentions), le vote par l’ensemble du Parlement (en plénière) est prévu le 29 avril. Pour la partie réservée à la PAC, l’augmentation du budget demandée et de +139,31 milliards par rapport aux 300 milliards initialement prévus par la Commission européenne et les députés de la commission agriculture du Parlement demandent à ce que le fonctionnement en deux piliers dans un budget dédié soit réinstauré.

Mais rappelons que dans les décisions concernant le cadre financier pluriannuel (CFP) de l’UE, le rôle du Parlement européen est moins important que dans les négociations annuelles sur le budget, où il est co-législateur avec le Conseil de l’UE. Pour le CFP, qui couvre la période 2028-2034, ce sont les Etats membres qui ont la main et qui doivent trouver un accord unanime au Conseil. Le Parlement européen, quant à lui, donne son approbation (ou propose de rejeter la position du Conseil) mais ne peut plus modifier son contenu une fois qu’il a été voté par le Conseil. C’est la raison pour laquelle l’annonce des positions des parlementaires européens au stade actuel de la négociation reste stratégique.

Des éléments de la PAC disséminés dans quatre règlements différents, quels risques ?

Dans la proposition de la Commission européenne les États membres devront concevoir les interventions au titre de la PAC en s’appuyant sur 4 Règlements différents dont les versions initiales sont disponibles depuis juillet 2025 :

le Règlement sur le FPNR,
le Règlement PAC,
le Règlement modificatif de l’OCM (organisation commune de marché),
le Règlement cadre de suivi des dépenses et de performance (avec des règles unifiées pour toutes les dépenses UE, dont la PAC).

Les débats se cristallisent en ce moment sur le rapatriement ou non de certains articles du FPNR vers le règlement PAC et le règlement OCM. En effet, des points cruciaux pour les négociations à venir sur la PAC sont placés dans le règlement du FPNR, comme, par exemple, les définitions de l’agriculteur actif, de l’activité agricole, des hectares admissibles ou encore du jeune et du nouvel agriculteur. Les grandes catégories d’interventions y sont également détaillées, y compris les aides sectorielles ainsi que les règles concernant les parts d’enveloppe à dédier à certains objectifs, et les taux de cofinancements associés. Le règlement FPNR fixe notamment des bornes pour certaines interventions, comme le montant moyen (à l’échelle de l’Etat-membre) minimal et maximal par hectare de l’aide au revenu dégressive (qui remplacera le paiement de base), les plafonds des aides couplées (généralement exprimés en pourcentage de l’enveloppe PAC), ou encore les taux de cofinancement applicables à certaines interventions spécifiques à l’environnement. L’intention du législateur européen est d’aligner ces règles sur celles applicables pour d’autres programmes comme ceux du développement régional. Mais de nombreux Etats membres et des groupes de pression agricoles y sont fermement opposés.

La France, la Hongrie, la République tchèque, la Pologne, la Slovaquie, la Bulgarie ou encore de la Roumanie, l’Espagne et la Grèce défendent ainsi au sein du Conseil de l’UE, l’idée que ces articles soient réintégrés dans le règlement PAC, notamment celui concernant la définition de l’agriculteur actif, et dans le règlement OCM ceux relatifs aux programmes nationaux des aides sectorielles.

Ils justifient cette position par une volonté de clarifier les textes, d’améliorer leur lisibilité pour les bénéficiaires et de supprimer les doublons et références croisées qui complexifient la compréhension des règlements. Cependant, cette position traduit également des craintes : certains États membres et acteurs agricoles redoutent qu’un maintien de ces articles dans le Règlement FPNR entraîne une perte d’influence des acteurs agricoles dans la définition des règles structurantes de la PAC. En effet, jusqu’à maintenant les négociations sur la PAC se déroulaient selon une logique très sectorielle : entre les ministres de l’agriculture européens et principalement la commission agriculture du Parlement européen pour l’échelon européen, et principalement au sein du Ministère de l’agriculture français pour l’échelon national.

L’intégration d’articles de la PAC dans le FPNR les inscrit dans une logique plus budgétaire et intersectorielle. Les commissions budget et région du Parlement sont fortement impliquées dans le règlement FPNR tout comme les ministres européens des finances par exemple. Au niveau national, le passage par le FPNR implique des arbitrages interministériels associant non seulement le ministère de l’Agriculture, mais aussi le ministère de l’Économie et des Finances ainsi que les Régions qui pourraient voir leur rôle renforcé.

Nous sommes aujourd’hui dans une phase d’intensification des négociations sur le contenu détaillé des dispositifs. Nous traiterons dans une prochaine actualité CAPeye de l’évolution des positions officielles et du calendrier des négociations.

Pour en savoir plus :

Les explications de la Commission européenne sur le prochain budget de l’UE : https://commission.europa.eu/topics/budget/eu-budget-2028-2034-explained/investing-people-member-states-and-regions_fr? et de la PAC https://agriculture.ec.europa.eu/common-agricultural-policy/cap-post-2027-next-eu-budget_en

Une audition de la Commission agriculture du Parlement européen de deux experts (Elsa Regnier IDDRI et Alan Matthews Trinity College) – en anglais: https://research4committees.blog/2026/04/10/digest-the-multiannual-financial-framework-and-the-common-agricultural-policy-for-the-period-2028-2034/