Cours 2 – La PAC d’aujourd’hui

Introduction

Dans ce documentaire, on constate que les dépenses annuelles de l’exploitation de Pierre, Sylvie et Frédéric s’élèvent à 497 000 euros

• dont 77% pour les charges de fonctionnement (l’alimentation animale, le fuel, les autres intrants),
• 11% pour le remboursement des emprunts
• et 12% pour rémunérer le travail des exploitants.

Les recettes sont moins élevées puisque, entre la vente du lait, de la viande et des céréales, ces exploitants ne touchent que 440 000 €.

Donc, sans les aides, cette exploitation perdrait de l’argent et ne pourrait survivre que si les prix des produits agricoles étaient plus élevés ou si de grosses économies étaient faites sur les charges.

Mais les exploitants subissent les fluctuations des prix, qui sont eux même souvent très dépendants des cours mondiaux, comme l’a démontré la crise du lait de 2016. Quant aux dépenses, il n’est pas si facile de les limiter lorsqu’on est engagé dans un système de production intensif qui dépend beaucoup des intrants achetés et d’un équipement coûteux mais indispensable.

66 000 euros d’aide, c’est l’équivalent de 15% des recettes générées par l’exploitation. C’est ce qui permet d’équilibrer les comptes.

La rémunération des exploitants est la variable d’ajustement. Le reportage montre bien qu’ils travaillent dur en ne se s’accordant qu’un salaire très bas, inférieur au SMIC pour le fils. Que disent nos agriculteurs ? « on vit avec les primes… mais ce qu’on veut nous, c’est un prix correct… On n’est pas mendiant vis-à-vis de l’État ». Or, sans les aides de la PAC, on estime que « 6 exploitations sur 10 disparaîtraient ».

Comment en est-on arrivé là ? Comment sont distribuées les aides de la PAC et sont-elles efficaces pour soutenir l’agriculture ?

Dans ce cours, nous allons vous guider à travers le labyrinthe des aides de la PAC d’aujourd’hui à partir de trois exemples fictifs d’agriculteurs. Puis dans le cours 3, nous vous expliquerons comment la PAC a évolué depuis sa création en 1962 et pourquoi les subventions actuelles sont distribuées comme elles le sont.

1. Présentation générale de la structure de la PAC

La PAC de 2014-2020 est structurée en deux piliers.

• Le premier pilier, qui concentre près de 75% des dépenses, est essentiellement dédié aux aides de soutien au revenu. Ces aides sont versées directement à chaque exploitant agricole, chaque année, et elles sont entièrement financées par l’Europe. On les appelle les aides directes. Elles sont principalement découplées. Cela signifie que le montant reçu par l’agriculteur ne dépend pas du type de production qu’il a choisi, ni des volumes qu’il produit. Une petite partie reste couplée à la production : elle est versée, à l’hectare ou à la tête d’animal, pour certaines cultures ou pour certains types d’élevage, que les Etats membres veulent encourager.
• Le second pilier concerne les aides au développement rural. Ces aides ne sont pas exclusivement réservées aux agriculteurs. Elles peuvent aussi bénéficier à des collectivités territoriales ou des associations. Elles sont co-financées par l’Union européenne et par les Etats membres ou les régions. On retrouve dans ce pilier, des aides pour la modernisation des exploitations agricoles et des entreprises de transformation agro-alimentaires, des aides pour l’environnement comme par exemple l’aide à la conversion à l’agriculture biologique, et des aides à la revitalisation des zones rurales.

Pour illustrer plus concrètement ces mesures et pour comprendre la façon dont elles sont distribuées aux agriculteurs, nous vous proposons 3 exemples fictifs mais inspirés de la réalité.

• Mr Blédur, céréalier ;
• Mr Labio jeune installé en maraîchage bio ;
• Mme Quatresabot, éleveuse.

Les exemples sont présentés dans un ordre qui a été choisi : la complexité des cas augmente au-fur et à mesure.

Nous vous invitons donc à les suivre dans l’ordre de présentation.

Mr Blédur est installé depuis plusieurs années et fait chaque année une déclaration PAC … Découvrez son histoire dans cette vidéo.

Voici l’exemple de Mr Labio, jeune exploitant installé très récemment.

Nous vous présentons ici le cas de Mme Quatresabots

[fin du cours de mardi 5 mai]

[début du cours du lundi 11 mai]

2. Récapitulatif sur les aides PAC

PREMIER PILIER

Le premier pilier représente presque 80% des dépenses de la PAC. Il rassemble d’une part les aides directes au revenu à destination principalement des exploitants agricoles et, d’autres part, les mesures de soutien aux marchés. Il est entièrement financé par un fonds européen, le Fonds Européen Agricole de Garantie (FEAGA). En fait, les aides directes représentent 90% des dépenses de ce fonds, seulement 10% sont dédiées aux mesures de marché, dans le cadre de ce qui s’appelle l’organisation commune de marché (OCM).

• Les mesures de marché

Ces mesures sont des dépenses destinées à réguler les marchés agricoles pour 21 produits de base (parmi lesquels les céréales, le sucre, les fruits et légumes, le lait et les produits laitiers et le vin), notamment pour faire face à des baisses brutales des cours. Les mesures d’intervention prévues sont par exemple des achats publics, des aides au stockage privé, ou des mesures de « retrait » (achat et destruction de fruits par exemple) afin de soutenir les cours lorsqu’ils sont jugés trop bas. Ces aides visent rarement les exploitants agricoles individuellement. Elles transitent le plus souvent par des organisations de producteurs. En France, ces dépenses sont principalement gérées par France Agrimer, un organisme du Ministère de l’Agriculture.

La réforme de 2014 s’inscrit dans la logique prise depuis 1992 d’une intervention publique moindre sur les marchés. Elle propose tout de même un certain nombre d’instrument de prévention et de gestion de crise, y compris une réserve de crise de 400 millions d’€ mobilisable si les prix sur un marché s’effondrent brutalement.

• Les aides directes

Le système d’attribution des aides directes du premier pilier a été profondément réformé avec la réforme de 2014 pour rendre la PAC « plus verte et plus juste ». Chaque Etat-membre dispose d’une enveloppe budgétaire destinée à ces aides. Il doit la répartir selon la structure suivante :

Les enveloppes nationales ont été révisées de façon à augmenter les montants moyens d’aides dans les Etats-membres où ils étaient inférieurs à 90% de la moyenne européenne en euros/ha. Ce rééquilibrage entre Etats membres s’appelle la convergence externe.

Une PAC plus juste se traduit aussi à l’échelle nationale, entre agriculteurs d’un même Etat-membre. Les montants des paiements de base versés à l’hectare doivent être progressivement uniformisés à l’échelle régionale ou nationale : c’est la convergence interne. Notons aussi que pour limiter la concentration des aides sur les très grandes exploitations, les Etats-membres ont le choix entre deux options. Ils peuvent mettre en œuvre le paiement redistributif qui propose une surprime pour les premiers hectares de toutes les exploitations. Cela permet d’aider proportionnellement un peu plus les exploitations petites et moyennes, comme l’a choisi la France. L’autre option est de rendre les aides dégressives au-delà de 150 000 € de paiement de base par exploitation. Autrement dit, au-delà de 150 000€, les montants alloués sont amputés d’une taxe qui va alimenter le budget du second pilier. Les Etats membres peuvent aller jusqu’à plafonner les aides directes au-delà d’un certain montant touché par exploitation.

Le paiement vert complète le paiement de base. Il doit représenter 30% de l’enveloppe nationale dédiée aux aides directes. Pour le toucher, et pour avoir droit à l’intégralité des autres aides, les agriculteurs européens doivent respecter un certain nombre de pratiques identifiées comme bénéfiques pour l’environnement. Les trois principales mesures vertes sont :

• la diversification des cultures : avoir deux ou trois cultures différentes sur son exploitation en fonction de la taille de cette dernière.

• le maintien des prairies permanentes en termes de ratio : les surfaces consacrées aux prairies permanentes (qui ont plus de 5 ans) ne doivent pas diminuer de plus de 5 % par rapport à une valeur de référence.

• et le maintien des surfaces d’intérêt écologique : lorsque les terres arables d’une exploitation couvrent plus de 15 hectares, une surface correspondant à au moins 5 % des terres arables de l’exploitation agricole doit être entretenue ou cultivée de façon à être considérée comme surface d’intérêt écologique. Il s’agit par exemple de mares, de bosquets, de murets en pierre, de bandes enherbées tampons, mais cela peut aussi être des jachères ou des cultures de légumineuses sans pesticides.

Les exploitations qui respectent déjà des pratiques en faveur de l’environnement en étant par exemple sous certification Agriculture Biologique sont considérées comme « vertes en soi ». Elles reçoivent alors les paiements verts sans avoir à respecter les trois mesures du verdissement. C’est le principe d’équivalence. Enfin, la dernière mesure obligatoire pour les Etats-membres est le paiement pour les jeunes agriculteurs de moins de 40 ans, qui s’installent ou sont installés depuis moins de cinq ans. Les Etats-membres peuvent consacrer jusqu’à 2% de leur enveloppe nationale à ces paiements.

Comme le paiement redistributif, les aides couplées et le soutien aux zones défavorisées sont des options que les Etats membres peuvent choisir d’activer ou non. Les aides couplées ne peuvent dépasser 15% de l’enveloppe nationale. Les Etats membres qui les choisissent peuvent ainsi offrir des aides ciblées sur des productions particulières, de façon à maintenir des filières ou des territoires vulnérables. La France a ainsi décidé d’activer des aides couplées en faveur de l’élevage et des cultures protéiques pour les animaux. En revanche, la plupart des Etats membres de l’Union européenne ont choisi de maintenir les aides aux zones défavorisées dans leur deuxième pilier.

En conclusion, les aides du premier pilier de la PAC ont pour principal objectif de soutenir le revenu des agriculteurs européens tout en évitant de créer des distorsions de concurrence entre eux. Pour cela, l’Union européenne a choisi d’imposer un cadre d’attribution des aides relativement strict et de les financer complètement.

SECOND PILIER

Le second pilier est le pilier du développement rural, il a été peu modifié dans la réforme de 2014. Le fonds qui lui est dédié est le FEADER – Fonds européen agricole pour le développement rural. Chaque action financée dans le second pilier doit être cofinancé par l’Etat-membre. C’est donc très différent des aides du premier pilier qui sont 100% financées par l’UE. Le deuxième pilier de la PAC repose sur l’idée que les aides européennes peuvent avoir un effet levier sur le développement rural dans les Etats membres. Pour 1 € versé par l’Etat-membre, l’Europe verse en moyenne 1€ complémentaire, davantage encore dans les régions les plus en retard de développement. Les mesures financées par le deuxième pilier de la PAC sont très diverses. On y trouve des aides pour les exploitants installés en zones difficiles, des contrats incitant à adopter des pratiques plus respectueuses de l’environnement (les mesures agro-environnementales et climatiques, et les aides à la conversion à l’agriculture biologique), des aides à la modernisation et à l’investissement dans les exploitations agricoles, mais aussi des aides pour la promotion des ventes en circuit-court ou pour le développement de l’agritourisme. Le second pilier inclut également des instruments de gestion des risques : aides à l’assurance récolte, et contributions aux fonds de mutualisation aux aléas climatiques. Dans la programmation 2014-2020, les mesures du second pilier sont classées en 6 priorités qui sont :

• Encourager le transfert de connaissances et d’innovation.
• Améliorer la compétitivité de tous les agriculteurs et renforcer la viabilité des exploitations agricoles.
• Promouvoir l’organisation de la chaîne alimentaire et la gestion des risques dans le secteur de l’agriculture.
• Restaurer, préserver et renforcer les écosystèmes tributaires de l’agriculture et de la foresterie.
• Promouvoir l’utilisation des ressources et soutenir la transition vers une économie à faibles émissions de CO2 et résiliente face au changement climatique dans les secteurs agricoles et alimentaires ainsi que dans le secteur de la foresterie.
• Promouvoir l’inclusion sociale, la réduction de la pauvreté et le développement économique dans les zones rurales.

En France, ce sont les Régions qui sont en charge de la conception de leur programme de développement rural : elles choisissent les mesures disponibles les plus pertinentes pour les enjeux de leur territoire, elles gèrent ces programmes et les dépenses correspondantes. Elles rendent compte à la Commission européenne de la bonne conduite de leur programme de développement rural régional (PDRR). On dit qu’elles sont autorités de gestion.